Protection statutaire

BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE - N° 99


Circulaires de la direction de l'administration pénitentiaire
Signalisation des circulaires du 1er juillet au 30 septembre 2005

 

12 septembre 2005

Directeurs régionaux des services pénitentiaires - Directeur régional, chargé de la mission des services pénitentiaires de l’Outre-mer – Directeur de l’Ecole nationale d’administration pénitentiaire - Directeur du service de l’emploi pénitentiaire

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Modalités de mise en œuvre de la protection statutaire des agents des services pénitentiaires

Textes sources :     

- article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires,

- Code de procédure pénale tel qu’il résulte des lois n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale, et n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité,

- article 112 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure,

- circulaire du 27 avril 2001 relative à la protection statutaire des agents mis en cause à l’occasion de leurs fonctions.

DAP 2005-1677 RH2/12-09-2005

NOR : JUSKO540026C

Personnel pénitentiaire
Frais d’avocats
Indemnisation
Protection des fonctionnaires
Statut général des fonctionnaires de l’Etat

            En application de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, l’administration a l’obligation d’assurer la protection des agents titulaires et non titulaires.

            L’administration pénitentiaire a précisé les modalités de mise en œuvre de cette protection pour son personnel dans la circulaire du 27 avril 2001 visée en référence.

            La réparation du préjudice subi ou causé par les agents du service pénitentiaire à l’occasion de leurs fonctions relève désormais de la compétence des directions régionales des services pénitentiaires. Seule la mise en œuvre de la protection statutaire des directeurs régionaux continue de relever de la compétence de l’administration centrale.

            L’administration pénitentiaire a ainsi voulu renforcer et rendre plus effective la protection de ses agents souvent confrontés, dans le cadre de leurs fonctions, à des situations difficiles voire traumatisantes.

            L’objet de la présente circulaire est d’une part d’apporter des solutions de principe aux difficultés que vous avez pu rencontrer depuis près de quatre ans de gestion déconcentrée de la protection statutaire, et d’autre part de faire le point sur les adaptations nécessaires de la mise en œuvre des dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 aux évolutions du droit pénal et de la procédure pénale depuis l’entrée en vigueur de nouvelles normes législatives. [1]

            L’ensemble de ces éléments conduit à préciser et compléter la circulaire du 27 avril 2001.

            Les présentes dispositions sont applicables à l’ensemble des personnels qui exercent leurs fonctions au sein de l’administration pénitentiaire.

            Il convient donc tout d’abord de préciser les conditions de la protection statutaire puis les modalités présidant à sa mise en œuvre.

I.        CONDITIONS DE LA PROTECTION

            L’administration est tenue de protéger ses agents contre toutes les attaques intentionnelles et dont ils sont victimes à l’occasion ou en raison de leurs fonctions. Les personnes agressées sont donc protégées à raison de leur qualité d’agent public.

            Ainsi, un conseiller d’insertion et de probation agressé physiquement ou verbalement par une personne placée sous main de justice, lors d’une permission de sortie, bénéficiera de la protection statutaire, les faits étant liés aux fonctions exercées par l’intéressé.

            En revanche, toute agression qui n’a aucun lien avec les fonctions exercées par l’agent ou qui n’a pas été commise à raison de la qualité d’agent participant au service public pénitentiaire ne peut donner lieu à protection. Il faut donc nécessairement que l’attaque subie par l’agent ou sa mise en cause présente un lien direct de causalité avec les fonctions exercées par l’intéressé.

            Ainsi, l’agression physique d’un agent par un conducteur irascible suite à un accident de la circulation alors qu’il regagnait son domicile à bord de son véhicule, ne constitue pas une attaque survenue à l’occasion des fonctions. Il en est de même d’un agent qui se plaint de faire l’objet de critiques en raison de ses fonctions syndicales au sein d’une instance paritaire (ex : CAP).

            De même, les fautes commises par un agent mais sans lien avec son service (faute personnelle détachée ou détachable du service) ne donnent pas lieu à protection.

1.                  La protection du fonctionnaire victime d’une agression

1.1.            Faits donnant lieu à protection, leur lien avec les fonctions, l’existence d’un préjudice

            L’article 11 laisse une large place à l’interprétation de ses dispositions par le juge, lequel adopte généralement une approche pragmatique compte tenu des circonstances du litige.

            Ainsi, les attaques dont un agent peut être victime, sont souvent constituées par des agissements matériels ou des violences physiques (altercation, agression physique, blessures volontaires, séquestration). Mais, l’agression peut aussi être morale, et résulter d’imputations calomnieuses ou diffamatoires, de propos tenus verbalement ou par écrit (lettres anonymes, tracts, ouvrages, articles de presse, déclarations publiques…). De même, l’attaque peut viser le patrimoine ou les biens de l’agent (détérioration, destruction, vol pillage..).

            En outre, pour donner lieu à la protection, les mises en causes doivent être personnelles et lorsqu’elles émanent du service, entourées d’un minimum de publicité. Il ne peut par exemple s’agir de simples soupçons résultant d’une enquête administrative. De même, le seul différend entre un agent et son supérieur hiérarchique n’est pas constitutif d’une attaque au sens de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983. La simple critique d’une note de service ne peut non plus être invoquée à ce titre par l’auteur de la note.

            Cependant, l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 doit être interprété en tenant compte notamment des infractions nouvellement créées. Tous les types de menaces sont ainsi concernés par ce texte, y compris le nouveau délit prévu à l’article 433-3 du Code pénal qui réprime les menaces ou intimidations contre notamment « un fonctionnaire de l’administration pénitentiaire ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique », tendant à obtenir qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction ou de sa mission (…) [2]

            De même, les expressions « violences et voies de fait » incluent désormais non seulement les infractions de coups et blessures volontaires, mais également celles nouvellement liées aux appels téléphoniques malveillants ou aux agressions sonores réitérées (article 222-16 du code pénal), au harcèlement sexuel (article 222-33 du code pénal) ou au harcèlement moral (article 222-33-2 du Code pénal).

            Il appartient donc à l’administration dans ces nouveaux cas d’envisager la mise en œuvre des dispositions de l’article 11 de la loi précitée.

            En outre, il convient d’intégrer dans le champ des agressions justifiant la protection, dès lors que les faits sont avérés, tous les comportements constituant des atteintes à l’image ou à la vie privée.

            Dans tous les cas, la victime doit cependant démontrer la réalité des faits, le caractère intentionnel de l’attaque, son lien avec sa qualité d’agent public et l’effectivité de son préjudice.

            En toute hypothèse, avant d’accorder la protection statutaire, vous devez vous assurer que la mise en cause de l’agent ou l’agression dont il est victime est avérée ou, à tout le moins, probable. De plus, quand elle fait l’objet d’une infraction, celle-ci doit sembler constituée.

            Ainsi, le fait de ne pas inscrire un représentant syndical à un tableau d’avancement n’est pas en soi constitutif de l’infraction de discrimination à raison de l’activité syndicale prévue et réprimée par l’article 225-1 du code pénal, sauf à ce que l’intéressé établisse que les raisons de ce défaut d’inscription sont liées à sa qualité de représentant syndical.

            De même, le fait pour un supérieur hiérarchique de faire des remarques à un agent sur sa façon de travailler en cas d’inexécution avérée des tâches qui lui incombent ne saurait constituer les délits de diffamation [3] ou de harcèlement moral [4] .

            Il est important de vérifier que les faits paraissent établis avant d’accorder la protection statutaire car certaines infractions telles que les délits d’injures et de diffamation nécessiteront des modalités de mise en oeuvre particulières (CF. infra p 10).

1.2.            Personnes protégées

            L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 prévoit le bénéfice de la protection statutaire en faveur des fonctionnaires en activité mais sont concernés également les fonctionnaires retraités pour des faits survenus dans l’exercice de leurs fonctions.

            De plus, l’article 11 dernier alinéa de la loi précitée étend la protection aux agents publics non titulaires. Cette extension est justifiée par la situation de ces derniers qui les fait participer de manière significative et continue à l’exécution du service public.

            Seuls les agents relevant du droit privé ( concessionnaires, ministres du culte etc.….) sont exclus de la protection statutaire.

            Enfin, depuis la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la protection statutaire doit être accordée non seulement à l’agent lui-même mais également à ses ayants droits, c’est - à - dire ses parents, enfants et conjoint.

            Ainsi, l’article 112 de la loi précitée prévoit que la protection bénéficie à certaines catégories d’agents de l’Etat dont les agents de l’administration pénitentiaire « dans l’exercice de leurs missions de sécurité intérieure ».

            Mais surtout, il étend cette mesure à leurs conjoints, enfants et ascendants directs lorsque « du fait des fonctions de ces agents, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages ». Tel sera le cas par exemple de l’enfant qui se ferait agresser en raison des fonctions exercées par ses parents, surveillants pénitentiaires.

            Cette protection est également accordée aux ayants droits des agents des services de l’administration pénitentiaire lorsque ceux-ci sont « décédés dans l’exercice de leurs fonctions ou du fait de leurs fonctions, à raison des faits à l’origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu’exerçait l’agent décédé ».

            Ainsi, lorsqu’un agent est décédé dans l’exercice de ses fonctions, sa famille bénéficie de la protection pour agir contre l’auteur de l’agression.             Cependant, les ayants droits ne bénéficient de la protection que si l’agent est décédé à la suite d’une agression volontaire. [5] Il n’y aura donc pas de protection pour des faits involontaires ou lorsque l’agression n’est pas motivée par la qualité de l’agent.

2.                  La protection du fonctionnaire poursuivi pénalement 

            L’article 11 dispose que « la collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle ».

            En conséquence, la protection statutaire n’est due à l’agent qu’en l’absence de faute personnelle détachable du service, laquelle est appréciée par l’administration sous le contrôle le cas échéant du juge administratif.

2.1.            Distinction entre la faute de service et la faute personnelle

            Je vous rappelle qu’il existe trois catégories de fautes personnelles détachables du service :

                   - la faute commise dans l’exercice des fonctions mais intellectuellement détachable de celles-ci en raison de sa gravité ou de son caractère délibéré (poursuite d’un intérêt personnel, excès de comportement : violence),

                   - la faute personnelle commise en dehors de l’exercice des fonctions mais qui n’est pas dépourvue de tout lien avec le service (accident provoqué par l’agent avec un véhicule de fonction utilisé en dehors des heures de service),

                   - la faute purement personnelle, dépourvue de tout lien avec le service (l’agent commet un acte totalement étranger au service).

            Dès lors qu’il est établi, le caractère personnel de la faute exonère toujours l’administration de son obligation de protection.

La faute de service quant à elle est un acte commis sans intention dans l’exercice des fonctions : elle peut, seule, donner lieu à protection, alors même qu’elle aurait conduit à une condamnation pénale de l’agent.

            En effet, une infraction pénale ne constitue pas nécessairement une faute personnelle. Les juridictions administratives ont ainsi admis que certaines infractions pénales constituaient des fautes de service [6] . Il s’agit le plus souvent d’infractions involontaires indissociables de l’activité du service. Ainsi, un chef d’établissement ou un directeur régional mis en examen du chef de blessures involontaires à la suite d’un accident survenu à un détenu dans un atelier bénéficiera de la protection statutaire.

            En revanche, un agent condamné pour non-assistance à personne en péril, pour avoir refusé de répondre aux très nombreux appels de détresse d’un détenu, lequel est ensuite tombé dans le coma suite à un malaise, commet une faute personnelle dès lors qu’il est établi que l’agent avait la possibilité d’intervenir pour porter secours au détenu. En effet, en l’espèce, il y a bien une insuffisance grave dans l’exercice des fonctions qui rend la faute détachable du service.

            Le refus d’accorder la protection statutaire à un agent, en raison d’une faute personnelle, doit être motivé et comporter l’indication des délais et voies de recours. En effet, ces décisions font parties de celles qui « refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir [7]  ». En, conséquence, elles doivent faire l’objet d’une motivation « comportant les considérations de fait et de droit qui constituent le fondement de la décision [8]  ».

            Il est donc toujours souhaitable que la décision de rejet de la protection soit explicite.

2.2.            La protection statutaire et l’évolution de la procédure pénale

            L’administration doit accorder le bénéfice de la protection statutaire quand un agent qui n’a pas commis de faute personnelle fait l’objet de poursuites pénales pour des faits liés à ses fonctions.

            Or, l’expression juridique « poursuites pénales » contenue dans l’article 11 est très restrictive. Elle renvoie uniquement à une citation devant une juridiction répressive, ou au statut de témoin assisté ou de mis en examen dans le cadre d’une procédure d’instruction.

            Néanmoins, compte tenu d’une tendance à la pénalisation de la vie publique, vous accorderez désormais, dès lors que les conditions légales seront réunies, la protection aux agents pour tous les actes pour lesquels la procédure pénale prévoit l’assistance d’un avocat.

            Cela signifie que la protection statutaire doit être étendue à toutes les procédures dites « alternatives aux poursuites » telles que la médiation pénale ou la composition [9] pénale, ou pour la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité [10] (« plaider coupable ») instaurée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

                   Il en va de même lorsque l’agent est partie civile dans l’une des procédures précitées.

II.      MISE EN ŒUVRE DE LA PROTECTION

            Le Conseil d’Etat apprécie et vérifie si les mesures prises par l’administration sont suffisantes et adaptées pour pouvoir « être regardées comme constituant la protection exigée par les textes législatifs ». [11]

            L’Etat a donc un devoir de protection qu’il doit assurer par tout moyen approprié.

            Aujourd’hui, la protection consiste essentiellement à prendre en charge les honoraires des avocats et à indemniser le cas échéant le préjudice de l’agent. Cependant, il est des cas où d’autres actions peuvent être mises en œuvre en faveur des agents agressés, comme des agents mis en cause dans une procédure pénale.

            En effet, l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 édicte une obligation générale de protection à la charge des collectivités publiques, mais il n’en définit pas les modalités, qui relèvent donc de la compétence et du choix de chaque administration.

            L’agent doit solliciter la protection statutaire par écrit et l’adresser à son supérieur hiérarchique qui la transmettra à l’autorité compétente.

1.                  L’assistance judiciaire

1.1  Caractère conditionnel de la protection de l’administration

            Si vous avez un doute sur la réalité ou le déroulement des faits exposés par un agent, il vous est toujours possible d’accorder la protection statutaire sous condition. En effet, si l’agent est informé au moment de l’attribution de la protection, qu’une telle mesure pourra être rapportée dès lors que les conditions légales ne seraient plus remplies, l’administration sera en droit, le cas échéant, de réclamer le remboursement des sommes déjà versées.

            La décision de protection devra alors préciser les raisons de son caractère conditionnel et mentionner que l’administration se réserve le droit d’exiger le remboursement des frais exposés au cas où les conditions légales de protection ne seraient plus réunies.

            Si cette précision n’est pas indiquée dans la décision, vous pourrez seulement l’abroger par une décision contraire : elle cessera alors de produire ses effets pour l’avenir : l’agent ne pourra plus prétendre au maintien de la protection mais vous ne pourrez lui demander le remboursement des sommes déjà versées.

            Cette possibilité d’accorder sous condition la protection de l’administration ne devra pas être négligée par les responsables de service.

1.2. Désignation et règlement des honoraires d’avocat

- Désignation d’un avocat inscrit sur les listes de l’agent judiciaire du Trésor (AJT)

            Si l’agent vous demande de lui désigner un avocat, pour assurer sa défense, vous lui proposerez un avocat inscrit sur les listes de l’agent judiciaire du Trésor (AJT). Il convient alors d’appliquer le barème de l’agent judiciaire du trésor (CF. annexe 1 et s’agissant des avocats à la Cour de cassation, annexe 2).

            Vous ne vous affranchirez de ce barème qu’en cas de circonstances particulières.

 - Désignation d’un avocat extérieur à la liste de l’AJT

            Je vous rappelle que les agents peuvent choisir leur défenseur en toute liberté, qu’ils soient victimes ou mis en cause à l’occasion de leurs fonctions. Dans ce cas, les personnels doivent informer la direction régionale compétente de leur choix. Il vous appartient alors de prendre contact avec l’avocat choisi afin de conclure une convention d’honoraires avec lui [12] à l’aide des barèmes indicatifs joints en annexes 3 et 4 de la présente circulaire :

            Dans tous les dossiers dits simples, l’avocat sera rémunéré sur la base forfaitaire selon le barème de l’annexe 3.

            Pour les dossiers signalés, il conviendra de se référer au barème figurant à l’annexe 4. Il faut entendre par dossiers « signalés » les dossiers qui représentent pour l’administration pénitentiaire des enjeux particuliers, lesquels peuvent être d’ordre soit financier, soit juridique, soit médiatique.

            Toutefois, compte tenu de la complexité de certains dossiers et de la difficulté à évaluer la durée de la procédure (surtout dans le cas d’une procédure d’instruction), il peut être proposé une rémunération sur la base d’un taux horaire mentionné à l’annexe 1 pour les avocats de l’AJT et à l’annexe 4 pour les autres avocats

            Dans l’hypothèse où vous ne parviendriez pas à la signature d’une convention d’honoraires, vous devez informer par écrit l’agent et son défenseur que l’administration prendra en charge les honoraires dans la limite d’une somme que vous préciserez dans votre courrier et qui se rapprochera des montants figurants sur les barèmes susvisés. Vous ne vous affranchirez de ces barèmes qu’en cas de circonstances particulières.

            Vous devez en outre indiquer clairement qu’au delà de cette somme, c’est l’agent qui sera tenu de régler le surplus des honoraires. Le Conseil d’Etat considère que l’administration dans ce cas satisfait à son obligation de protection, la Haute juridiction ayant précisé que « les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 n’ont pas pour effet de contraindre l’administration à prendre à sa charge, dans tous les cas, l’intégralité des frais [13]  ».

- Modalités communes de règlement des honoraires d’avocat

            En principe, les avocats sont rémunérés par l’administration au vu d’une note d’honoraires et sur présentation des décisions de justice rendues dans l’affaire dont ils sont chargés.

            Or, s’il arrive assez fréquemment qu’à la suite de l’agression d’un agent, l’audience pénale ait lieu rapidement après les faits, voire immédiatement en cas de comparution immédiate, la rédaction des jugements peut parfois prendre plusieurs mois.

            Dans ces conditions, le fait de subordonner le paiement des honoraires à la présentation de la décision de justice peut générer des difficultés dans les relations que vous entretenez nécessairement avec les conseils des agents, alors même que vous êtes parfois amenés à les saisir dans l’urgence avec un minimum de formalisme.

            Néanmoins, vous ne pouvez régler les honoraires des avocats que dans la mesure où vous êtes en possession d’un document attestant du service fait, la note d’honoraire seule, étant insuffisante.

            Vous pouvez dans ce cas proposer aux avocats qui souhaiteraient percevoir leurs honoraires sans attendre la transmission du jugement, d’assortir leur note d’honoraires d’un jeu de conclusions daté et signé par le greffe.

            A défaut d’un tel justificatif, l’administration ne pourra que différer le règlement jusqu’à la présentation de la décision de justice elle-même.

            En effet, les Trésoreries générales n’acceptent de viser ces dépenses que sur présentation d’un document justifiant au moins que les avocats ont effectué la prestation pour laquelle ils ont été choisis. Il peut donc s’agir de la décision de justice, ou de tout autre document de nature à attester du service fait, et tel est le cas de conclusions visées par le greffe.

1.3.            Cas particulier des infractions de presse

            La protection statutaire est accordée selon des modalités spécifiques dès lors qu’un agent est victime d’une infraction prévue par la loi du 29 juillet 1881 telle que le délit d’injure ou de diffamation [14] .

                En effet, la protection statutaire peut être alors accordée si les agents déposent une plainte soit auprès du Procureur de la République en cas de plainte simple soit entre les mains du juge d’instruction en cas de plainte avec constitution de partie civile, ou en cas de citation directe de l’auteur des faits par la victime devant la juridiction répressive.

En cas de plainte simple, l’administration pourra désigner un avocat à la demande de l’intéressé et prendre en charge ses honoraires (voir infra) si le Procureur décide de poursuivre l’auteur des faits. La protection statutaire devient sans objet dès lors que la plainte est classée sans suite.

En cas de plainte avec constitution de partie civile ou de citation directe de l’auteur des faits devant le tribunal correctionnel, l’administration verse le montant de la consignation fixée, prend en charge les frais d’avocat pendant la durée de la procédure (pendant la phase d’instruction éventuelle et devant la juridiction de jugement). Il convient alors, de ne pas attendre le récépissé de déclaration de dépôt de plainte pour mettre en œuvre la protection statutaire.

En effet, la courte prescription de ces infractions, (trois mois à compter de la première diffusion des propos diffamatoires ou injurieux), et le formalisme requis par le dépôt de plainte avec constitution de partie civile (ou la citation directe) impliquent que ces actes soient effectués, de préférence, avec le concours d’un avocat.

Ce dernier se chargera ainsi de rédiger les plaintes ou les citations et de les transmettre au greffe des juridictions compétentes.

            Je vous précise en outre, que l’article 46 de la loi du 29 juillet 1881 précitée prévoit notamment que si un agent de l’autorité publique est victime du délit de diffamation, l’action civile ne pourra être poursuivie séparément de l’action publique (c’est-à-dire que la victime ne pourra demander la réparation de son préjudice que devant les juridictions pénales).